miércoles, 11 de marzo de 2020

Tercería dentro del Amparo contra el Presupuesto del Municipio para la Playa

INTERVENCIÓN DE TERCERO INTERESADO (COADYUVANTE)






RUE 21284-2020
AMPARO DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES PROMOVIDO POR RICARDO LOMBANA GONZÁLEZ Y MARTITA CORNEJO ROBLES EN CONTRA DE LA LÍNEA CORRESPONDIENTE AL PRESUPUESTO DE INVERSIONES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PUNTO DE RECUPERACIÓN DE PLAYAS DE LA BAHÍA DE LA CIUDAD DE PANAMÁ, INSERTO EN EL ACUERDO 243 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2019, “POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE PANAMÁ, Y EL PLAN ANUAL DE OBRAS E INVERSIONES PARA EL PERÍODO FISCAL 2020”.


SEÑORA JUEZ CUARTA DE CIRCUITO DE LO CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO JUDICIAL DE PANAMÁ:
            Yo, FÉLIX WING SOLÍS, varón, panameño, mayor de edad, soltero, abogado en  ejercicio, con cédula de identidad personal número 8-368-394 e idoneidad 6953, con despacho profesional en la Provincia y Distrito de Panamá, Corregimiento de Pueblo Nuevo, Urbanización Las Sabanas, Calle 95, Edificio Carmen Edith #1, primer piso, lugar donde recibo notificaciones personales y legales, y localizable al celular 6674-3325 y al correo electrónico firmadhayc@gmail.com, comparezco ante su despacho, actuando en mi propio nombre y en beneficio de la colectividad, con el fin de interponer, como en efecto interpongo, formal ESCRITO DE INTERVENCIÓN DE TERCERO INTERESADO, dentro del AMPARO DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES promovido por RICARDO LOMBANA GONZÁLEZ y MARTITA CORNEJO ROBLES en contra de la línea correspondiente al PRESUPUESTO DE INVERSIONES DE LA DESCENTRALIZACIÓN en el punto de RECUPERACIÓN DE PLAYAS DE LA BAHÍA DE LA CIUDAD DE PANAMÁ, inserto en el ACUERDO 243 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2019, “Por medio del cual se aprueba el PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE PANAMÁ, y el PLAN ANUAL DE OBRAS E INVERSIONES para el PERÍODO FISCAL 2020” (G.O. 28,916 de 6 de diciembre de 2019).
1.         MENCIÓN EXPRESA DE LA ORDEN IMPUGNADA
Lo es la línea correspondiente al PRESUPUESTO DE INVERSIONES DE LA DESCENTRALIZACIÓN en el punto de RECUPERACIÓN DE PLAYAS DE LA BAHÍA DE LA CIUDAD DE PANAMÁ, inserto en el ACUERDO 243 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2019, “Por medio del cual se aprueba el PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE PANAMÁ, y el PLAN ANUAL DE OBRAS E INVERSIONES para el PERÍODO FISCAL 2020”.
2.         NOMBRE DEL SERVIDOR PÚBLICO, FUNCIONARIO, INSTITUCIÓN O CORPORACIÓN QUE IMPARTIÓ DICHA ORDEN
Lo es el CONSEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMÁ, cuyo representante legal es su Presidente, el H.R. CARLOS “TITO” LEE.
3.         HECHOS QUE FUNDAMENTAN LA PRESENTE TERCERÍA COADYUVANTE
PRIMERO:    Que el 27 de noviembre de 2019, el CONSEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMÁ aprobó el ACUERDO 243 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2019, “Por medio del cual se aprueba el PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE PANAMÁ, y el PLAN ANUAL DE OBRAS E INVERSIONES para el PERÍODO FISCAL 2020” (G.O. 28,916 de 6 de diciembre de 2019), cuyo PRESUPUESTO DE INVERSIONES (DESCENTRALIZACIÓN) incluye la línea presupuestaria denominada RECUPERACIÓN DE LAS PLAYAS DE LA BAHÍA DE LA CIUDAD DE PANAMÁ, por un monto de TREINTA MIL BALBOAS (B/.30,000.00).
SEGUNDO:    Que dicha línea presupuestaria será financiada con fondos transferidos del PROGRAMA DEL IMPUESTO DE BIENES INMUEBLES (IBI), incorporados al Tesoro Municipal conforme al numeral 18 del Artículo 72 de la Ley 106 de 1973, adicionado por el artículo 153 de la Ley 37 de 29 de junio de 2009, “Que descentraliza la Administración Pública” (G.O. 26,314 de 30 de junio de 2009).
TERCERO:    Que tal como se indica en la propia parte motiva del precitado ACUERDO 243 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2019, de conformidad con lo dispuesto por el párrafo primero del numeral 1 del artículo 112-G de la Ley 37 de 2009, adicionado por el artículo 46 de la Ley 66 de 29 de octubre de 2015 (G.O. 27,901-A de 30 de octubre de 2015), el PLAN ANUAL DE OBRAS E INVERSIONES FINANCIADOS CON LOS FONDOS PROVENIENTES DE LA TRANSFERENCIA DEL IMPUESTO DE INMUEBLES, aprobado con VIGENCIA PLURIANUAL (2016-2019) por el Consejo Municipal del Distrito de Panamá mediante Acuerdo 172 de 23 de noviembre de 2015 (G.O. 27,920-A de 2 de diciembre de 2015), “continuará con aquellos proyectos que aún se mantienen en ejecución”, entre los cuales brilla por su ausencia el proyecto denominado RECUPERACIÓN DE LAS PLAYAS DE LA BAHÍA DE LA CIUDAD DE PANAMÁ.
CUARTO:      Que tal como se indica en la propia parte motiva del precitado Acuerdo 172 de 23 de noviembre de 2015, de conformidad con lo dispuesto por el precitado párrafo primero del numeral 1 del artículo 112-G de la Ley 37 de 2009, adicionado por el artículo 46 de la Ley 66 de 2015, el PLAN ANUAL DE OBRAS E INVERSIONES FINANCIADOS CON LOS FONDOS PROVENIENTES DE LA TRANSFERENCIA DEL IMPUESTO DE INMUEBLES “será aprobado siguiendo los mismos procedimientos establecidos para la aprobación del Presupuesto Municipal”.
QUINTO:       Que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 115 de la Ley 37 de 2009, el Presupuesto Municipal debe ser preparado “de manera obligatoria del Plan Estratégico Distrital Quinquenal”, definido por el numeral 4 del artículo 13 de la misma excerta como aquella “[c]ompetencia del Municipio que contendrá el Plan de Ordenamiento Territorial, el Programa de Inversión de Obras Públicas y de Servicios y un Plan Operativo Anual del Distrito, elaborados mediante la integración de los Planes de Desarrollo Estratégicos Locales de los Corregimientos y la visión del distrito, siguiendo las orientaciones de política nacional y sectorial, contenidas en el Plan Estratégico de Gobierno.”
SEXTO:          Que mediante Contrato 024-2017, la Alcaldía Municipal del Distrito de Panamá formalizó la adjudicación de la Licitación por Mejor Valor 2016-5-76-0-08-LV-008821, que corresponde al “SERVICIO PARA LA FORMULACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO DISTRITAL, POLÍTICAS LOCALES Y PLAN LOCAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL DISTRITO DE PANAMÁ”, cuya orden de proceder fue otorgada el 17 de diciembre de 2017, con una vigencia de 20 meses, término éste que venció el 17 de agosto de 2019.
SÉPTIMO:     Que por consiguiente, mientras el Consejo Municipal del Distrito de Panamá siga en mora con respecto a la adopción formal de dicho Plan Estratégico Distrital, resulta jurídicamente inviable incluir nuevos proyectos dentro del PLAN ANUAL DE OBRAS E INVERSIONES FINANCIADOS CON LOS FONDOS PROVENIENTES DE LA TRANSFERENCIA DEL IMPUESTO DE INMUEBLES, que no hubiesen sido previamente aprobados para la VIGENCIA PLURIANUAL (2016-2019) y continúen su ejecución en la VIGENCIA FISCAL 2020, como pretende hacerse por medio de la línea presupuestaria impugnada.
OCTAVO:      Que por otro lado, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 del Decreto Ejecutivo 10 de 6 de enero de 2017, “Que reglamenta la Ley 37 de 29 de junio de 2009, que Descentraliza la Administración Pública y dicta otras disposiciones, modificada por la Ley 66 de 29 de octubre de 2015 (G.O. 28,194-C de 11 de enero de 2017), “[l]as autoridades locales tienen el deber de permitir la participación de los ciudadanos en todos los actos de la administración que puedan afectar los intereses y derechos de grupos de ciudadanos, mediante las modalidades de participación que establece la Ley de descentralización”, mientras que el párrafo primero del artículo 76 del mismo reglamento, establece que “[d]eberán aplicarse los mecanismos de participación ciudadana previstos en la ley de descentralización, en el ámbito de… presupuestos de inversiones.... Igualmente, entre otros, en los actos relativos a construcción de infraestructuras…”.
NOVENO:      Que con relación a las inversiones del PROGRAMA DEL IMPUESTO DE BIENES INMUEBLES (IBI), el párrafo primero del artículo 84 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017 establece que “se podrán utilizar los diversos procedimientos de participación ciudadana establecidos en la ley y en este decreto ejecutivo”, mientras que el segundo párrafo de la misma norma prevé que, “[c]uando se utilice el procedimiento de audiencia pública en las inversiones del programa del impuesto de bienes inmuebles, el alcalde o el representante de Corregimiento, según corresponda, harán la convocatoria para el respectivo procedimiento de participación ciudadana con un mínimo de 30 días de antelación, garantizando la mayor divulgación de la información, utilizando los diferentes medios de comunicación al alcance de los miembros de la comunidad, corregimiento o distrito”.
DÉCIMO:      Que no existe evidencia alguna de que el ALCALDE MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMÁ haya utilizado algún mecanismo de participación ciudadana previsto en la Ley de Descentralización o en su Reglamento, ni mucho menos que haya convocado a una audiencia pública, como requisito previo para incluir la línea presupuestaria impugnada en el PRESUPUESTO DE INVERSIONES (DESCENTRALIZACIÓN) del PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE PANAMÁ, y el PLAN ANUAL DE OBRAS E INVERSIONES para el PERÍODO FISCAL 2020.
DECIMOPRIMERO: Que la mal denominada “consulta ciudadana”, convocada por el ALCALDE MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMÁ para el jueves 12 de marzo de 2020 a las 5:00 p.m. es un intento fútil por subsanar a posteriori las omisiones ilegales que hemos venido exponiendo, razón por la cual no califica como mecanismo de participación ciudadana idóneo para legalizar, ni mucho menos para legitimar la línea presupuestaria impugnada.
DECIMOSEGUNDO: Que en consecuencia, la inclusión de la línea presupuestaria impugnada, en el precitado ACUERDO 243 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2019, es violatoria del derecho fundamental a la estricta legalidad de las actuaciones de los servidores públicos, consagrado por el artículo 18 de la Constitución, y del derecho fundamental al debido proceso, consagrado por el artículo 32 de la Constitución, que forman parte de los compromisos internacionales asumidos por Panamá en materia de garantías judiciales, en concordancia con el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), ratificada por Panamá mediante Ley 15 de 28 de octubre de 1977 (G.O. 18,468 de 30 de noviembre de 1977), que forma parte del bloque de constitucionalidad por ministerio del artículo 17, párrafo segundo de la Constitución, y que es de obligatorio acatamiento conforme al artículo 4 de la Constitución, como sustentaremos en la sección 4 Supra.
DECIMOTERCERO: Que tal como hemos venido advirtiendo desde hace dos décadas (Cfr. WING SOLÍS, Félix. “Derecho, Ambiente y Desarrollo: El Caso de los Rellenos sobre la Bahía de Panamá”, Tesis, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad de Panamá, Panamá, 2002, Cap. VI - Impacto Ambiental de los Rellenos sobre la Bahía de Panamá, https://www.dropbox.com/sh/60iqkwvypuo0kuv/AABU4MAgq1T9j-HjtN_Skxrba?dl=0), la construcción de obras de infraestructura costera, sin el debido análisis de sus impactos ambientales directos, secundarios sinérgicos y acumulativos, sobre la dinámica de olas, mareas y corrientes, que actúa como un mecanismo de limpieza natural de la parte alta de la Bahía de Panamá, y que ya ha sido impactada previamente en el sector ubicado al oeste de las islas artificiales del Proyecto “Ocean Reef”, debido al efecto de sombra que proyectan dichas islas sobre la sección de costa ubicada entre Punta Paitilla y Punta Chiriquí (Casco Antiguo), al igual que debido a la presencia de la Cinta Costera I, II y III, así como de la Marina del Hotel Miramar Intercontinental, cuya apertura se encuentra orientada hacia el este, es decir, hacia la desembocadura del Río Matasnillo, que es uno de los cuerpos de agua más contaminados del Distrito de Panamá, y que no ha podido incorporarse cabalmente al Proyecto de Saneamiento de la Ciudad y Bahía de Panamá, es un hecho irresponsable, arbitrario e ilegal, que conlleva, además, un incremento del riesgo ambiental y de salud pública existente en dicha área, más aún frente al inminente incremento del nivel del mar y a la ocurrencia de eventos climáticos adversos cada vez más extremos y más frecuentes en las zonas costeras, como resultado de la crisis climática global.
DECIMOCUARTO:  Que en consecuencia, la inclusión de la línea presupuestaria impugnada, en el precitado ACUERDO 243 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2019, es violatoria de los derechos fundamentales a un ambiente sano y al desarrollo sostenible, consagrados por los artículos 118 y 119 de la Constitución, que forman parte de los compromisos internacionales asumidos por Panamá en materia de progresividad y no regresividad de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), derecho a un medio ambiente sano y participación ciudadana en asuntos ambientales, en concordancia con los artículos 26 de la precitada CADH (Pacto de San José), el artículo 11 del Protocolo Adicional a dicha Convención sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), ratificado por Panamá mediante Ley 21 de 22 de octubre de 1992 (G.O. 22,152 de 27 de octubre de 1992), y el artículo 7 del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú), ratificado por Panamá mediante Ley 125 de 4 de febrero de 2020 (G.O. 28,956-A de 6 de febrero de 2020), que forman parte del bloque de constitucionalidad por ministerio del artículo 17, párrafo segundo de la Constitución, y que son de obligatorio acatamiento conforme al artículo 4 de la Constitución, como sustentaremos en la sección 4 Supra.
DECIMOQUINTO:   Que todas las irregularidades procesales expuestas en los hechos anteriores le impidieron a la colectividad incidir efectivamente en el proceso de toma de decisiones que antecedió a la inclusión de la línea presupuestaria impugnada, en el precitado ACUERDO 243 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2019, quedando la ciudadanía en completo estado de indefensión, razón por la cual estimamos que existe fumus boni juris, como requisito de procedibilidad para la inmediata suspensión y posterior revocatoria de aquellas órdenes de hacer contra las cuales se impetre la acción de amparo.
DECIMOSEXTO:      Que por lo anteriormente expuesto, no es aplicable el plazo de tres meses, contados a partir de la promulgación de la orden impugnada, para considerar que existe periculum in mora, como requisito de procedibilidad para la inmediata suspensión y posterior revocatoria de aquellas órdenes de hacer contra las cuales se impetre la acción de amparo, puesto que así lo ha estimado nuestro máximo tribunal de garantías cuando todavía es posible precaver un daño grave y de difícil reparación, tal como ocurrió en el caso presente:
“Con relación a esta posición la Corte ha reiterado los siguientes señalamientos en sentencia de 18 de octubre de 2006:

"Luego de un análisis de lo expuesto, es importante resaltar que uno de los elementos fundamentales del amparo de garantías es la existencia de un daño grave e inminente, que tal como lo establece la norma, requiera una revocación inmediata. Es decir, que el daño que se alega debe ser cercano o sobreviniente, que supone una importancia extrema, ligado al principio de urgencia, como factor que deba considerarse al momento de decidir la admisión del amparo con el propósito de evitar que se produzca el mismo. Esto va igualmente ligado al principio de oportunidad, a través del cual el tribunal de amparo analiza si es posible la reparación del daño.

Lo expuesto implica que no cualquier pretermisión dentro de un proceso es causa de un perjuicio trascendente siendo la gravedad del daño lo determinante para la viabilidad del recurso de amparo. Lo que implica que no es posible estudiar un fenómeno legal desde un Amparo si el mismo no tiene como consecuencia un daño realmente grave y trascendente." (Amparo de Garantías Constitucionales presentado por la Corporación de Asesores Jurídicos en representación de los señores Marilyn Rodríguez de Howard y Luis Alberto Howard Sitton contra el Juzgado Primero Seccional de Trabajo de la Provincia de Panamá, Apelación.)”

(CORTE SUPREMA DE JUSTICIA (CSJ). PLENO. Amparo de Garantías Constitucionales, Sentencia de 19 de enero de 2015.) (Énfasis añadido.)

DECIMOSÉPTIMO: Que, por lo anteriormente expuesto, no es aplicable el principio de preferencia de la vía contencioso administrativa, como requisito de procedibilidad para la inmediata suspensión y posterior revocatoria de aquellas órdenes de hacer contra las cuales se impetre la acción de amparo, puesto que así lo ha estimado nuestro máximo tribunal de garantías en aquellos casos en los que se afecte el derecho fundamental a un ambiente sano, tal como ocurre en el caso presente:
“Como puede apreciarse, ni el constituyente ni el legislador han exigido que, para promover un amparo de garantías constitucionales contra actos de la administración sea necesario agotar previamente el contencioso administrativo, lo cual pone de manifiesto la ostensible precariedad de la línea jurisprudencial que en este sentido ha mantenido el Pleno desde hace varios años.

En consonancia con los razonamientos que preceden, es menester reiterar que, en definitiva, el llamado principio de "preferencia de la vía contencioso administrativa", como exigencia para la admisión de amparos contra actos administrativos, no cuenta con asidero legal ni constitucional, por lo que no puede erigirse como requisito sine qua non para la admisibilidad de esta acción constitucional de garantías.” (CSJ. PLENO. Sentencia de 24 de febrero de 2010)

DECIMOOCTAVO:   Que en resumen, no solo son procedentes la suspensión inmediata de la línea presupuestaria impugnada, que es la orden de hacer objeto de la acción de control de garantías a la que nos adherimos por medio de la presente intervención de tercero interesado, sino que además es jurídicamente viable la posterior revocatoria de la inclusión de dicha línea presupuestaria, en el precitado ACUERDO 243 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2019, a manera de reparación colectiva para la ciudadanía, de la cual forma parte el suscrito, en su calidad de titular de derechos o intereses difusos, como lo son los derechos fundamentales a un ambiente sano y al desarrollo sostenible, por los daños y perjuicios que pudieran causársele con la vulneración de sus derechos fundamentales, como expondremos a continuación en la sección 4 Supra.
4.         GARANTÍAS FUNDAMENTALES VULNERADAS Y CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN
4.1.      ARTÍCULO 18 DE LA CONSTITUCIÓN
La orden impugnada viola EN FORMA DIRECTA, POR COMISIÓN, el artículo 18 de la Constitución, que consagra el derecho fundamental a la estricta legalidad de las actuaciones de los servidores públicos:
“ARTÍCULO 18. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infracción de la Constitución o de la Ley. Los servidores públicos lo son por esas mismas causas y también por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio de éstas.” (Énfasis añadido.)

En desarrollo del precepto constitucional antes citado, la Ley 38 de 31 de julio de 2000, “Que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el Procedimiento Administrativo General y dicta Disposiciones Especiales (G.O. 24,109 de 2 de agosto de 2000), prevé lo siguiente:
“ARTÍCULO 34. Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a normas de informalidad, imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del debido proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad. Los Ministros y las Ministras de Estado, los Directores y las Directoras de entidades descentralizadas, Gobernadores y Gobernadoras, Alcaldes y Alcaldesas y demás Jefes y Jefas de Despacho velarán, respecto de las dependencias que dirijan, por el cumplimiento de esta disposición.

Las actuaciones de los servidores públicos deberán estar presididas por los principios de lealtad al Estado, honestidad y eficiencia, y estarán obligados a dedicar el máximo de sus capacidades a la labor asignada.” (Énfasis añadido.)

“ARTÍCULO 36. Ningún acto podrá emitirse o celebrarse con infracción de una norma jurídica vigente, aunque éste provenga de la misma autoridad que dicte o celebre el acto respectivo. Ninguna autoridad podrá celebrar o emitir un acto para el cual carezca de competencia de acuerdo con la ley o los reglamentos.” (Énfasis añadido.)

En tal sentido, al desatender el tenor literal de los prerrequisitos, trámites y procedimientos previstos por: 1) el numeral 18 del artículo 72 de la Ley 106 de 1973, adicionado por el artículo 153 de la Ley 37 de 2009; 2) el numeral 1 del artículo 112-G de la Ley 37 de 2009, adicionado por el artículo 46 de la Ley 66 de 2015; 3) el artículo 115 de la Ley 37 de 2009; 4) el párrafo segundo del artículo 75 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017; 5) el párrafo primero del artículo 76 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017; y 6) los párrafos primero y segundo del artículo 84 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017, en los términos expuestos en la sección 3 Infra; el CONSEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMÁ vulneró el derecho fundamental a la estricta legalidad de las actuaciones de los servidores públicos, razón por la cual se requiere la inmediata suspensión cautelar de dicha orden, así como su posterior revocatoria, a fin de prevenir que la misma le cause a la colectividad un perjuicio grave, evidente y de difícil reparación, no solo por los fondos públicos indebidamente presupuestados, sino también por el evidente quebrantamiento del orden constitucional.
4.2.      ARTÍCULO 32 DE LA CONSTITUCIÓN
            La inclusión de la línea presupuestaria impugnada, en el precitado ACUERDO 243 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2019, vulnera EN FORMA DIRECTA, POR COMISIÓN, el artículo 32 de la Constitución, que consagra el derecho fundamental al debido proceso:
“ARTÍCULO 32. Nadie será juzgado, sino por autoridad competente y conforme a los trámites legales, y no más de una vez por la misma causa penal, administrativa, policiva o disciplinaria.” (Énfasis añadido.)

En desarrollo del precepto constitucional antes citado, la Ley 38 de 2000 prevé lo siguiente:
“ARTÍCULO 52. Se incurre en vicio de nulidad absoluta en los actos administrativos dictados, en los siguientes casos:

1. Cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal;

2. Si se dictan por autoridades incompetentes;

3. Cuando su contenido sea imposible o sea constitutivo de delito;

4. Si se dictan con prescindencia u omisión absoluta de trámites fundamentales que impliquen violación del debido proceso legal;
…” (Énfasis añadido.)

“ARTÍCULO 53. Fuera de los supuestos contenidos en el artículo anterior, será meramente anulable, conforme a las normas contenidas en este Título, todo acto que incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.” (Énfasis añadido.)

“ARTÍCULO 55. La nulidad se decretará para evitar indefensión, afectación de derechos de terceros o para restablecer el curso normal del proceso.” (Énfasis añadido.)

“ARTÍCULO 201. Los siguientes términos utilizados en esta Ley y sus reglamentos, deben ser entendidos conforme a este glosario:

1. Acto administrativo. Declaración emitida o acuerdo de voluntad celebrado, conforme a derecho, por una autoridad u organismo público en ejercicio de una función administrativa del Estado, para crear, modificar, transmitir o extinguir una relación jurídica que en algún aspecto queda regida por el Derecho Administrativo.

Todo acto administrativo deberá formarse respetando sus elementos esenciales: competencia, salvo que ésta sea delegable o proceda la sustitución; objeto, el cual debe ser lícito y físicamente posible; finalidad, que debe estar acorde con el ordenamiento jurídico y no encubrir otros propósitos públicos y privados distintos, de la relación jurídica de que se trate; causa, relacionada con los hechos, antecedentes y el derecho aplicable; motivación, comprensiva del conjunto de factores de hecho y de derecho que fundamentan la decisión; procedimiento, que consiste en el cumplimiento de los trámites previstos por el ordenamiento jurídico y los que surjan implícitos para su emisión; y forma, debe plasmarse por escrito, salvo las excepciones de la ley, indicándose expresamente el lugar de expedición, fecha y autoridad que lo emite.
31. Debido proceso legal. Cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales en materia de procedimiento, que incluye los presupuestos señalados en el artículo 32 de la Constitución Política: el derecho a ser juzgado conforme a los trámites legales (dar el derecho a audiencia o ser oído a las partes interesadas, el derecho a proponer y practicar pruebas, el derecho a alegar y el derecho a recurrir) y el derecho a no ser juzgado más de una vez por la misma causa penal, policiva, disciplinaria o administrativa.
37. Desviación de poder. Emisión o celebración de un acto administrativo con apariencia de estar ceñido a derecho, pero que se ha adoptado por motivos o para fines distintos a los señalados en la ley.
40. Dolo. Mala fe que media en la actuación de una persona, con el propósito de obtener una finalidad ilícita.
61. Interés público. Como finalidad del Estado, es el propio interés colectivo, de la sociedad en su conjunto, en contraposición al interés individual.
…” (Énfasis añadido.)

En tal sentido, tal como ya se explicó en la sección 3 Infra, no hay debido proceso legal cuando un ACTO ADMINISTRATIVO es proferido con el evidente propósito de evadir DOLOSAMENTE el procedimiento regular, establecido por normas de superior jerarquía, como ha ocurrido en el caso presente, configurando así el DELITO CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, en la modalidad de Abuso de Autoridad e Infracción de los Deberes de los Servidores Públicos, tipificado por el artículo 355 del Código Penal, todo lo cual causa la nulidad constitucional de la línea presupuestaria impugnada, por ser violatoria de derechos humanos.
Por consiguiente, al desatender los prerrequisitos, trámites y procedimientos previstos por: 1) el numeral 18 del artículo 72 de la Ley 106 de 1973, adicionado por el artículo 153 de la Ley 37 de 2009; 2) el numeral 1 del artículo 112-G de la Ley 37 de 2009, adicionado por el artículo 46 de la Ley 66 de 2015; 3) el artículo 115 de la Ley 37 de 2009; 4) el párrafo segundo del artículo 75 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017; 5) el párrafo primero del artículo 76 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017; y 6) los párrafos primero y segundo del artículo 84 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017, en los términos expuestos en la sección 3 Infra; el CONSEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMÁ vulneró el derecho fundamental al debido proceso, razón por la cual se requiere la inmediata suspensión cautelar de dicha orden, así como su posterior revocatoria, a fin de prevenir que la misma le cause a la colectividad un perjuicio grave, evidente y de difícil reparación, no solo por los fondos públicos indebidamente presupuestados, sino también por el evidente quebrantamiento del orden constitucional.
4.3.      ARTÍCULO 118 DE LA CONSTITUCIÓN
La inclusión de la línea presupuestaria impugnada, en el precitado ACUERDO 243 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2019, vulnera EN FORMA DIRECTA, POR COMISIÓN, el artículo 118 de la Constitución, que consagra el derecho fundamental a un ambiente sano:
“ARTÍCULO 118. Es deber fundamental del Estado garantizar que la población viva en un ambiente sano y libre de contaminación, en donde el aire, el agua y los alimentos satisfagan los requerimientos del desarrollo adecuado de la vida humana.”

En desarrollo del precepto constitucional antes citado, el artículo 2 del Texto Único de la Ley 41 de 1 de julio de 1998, “General de Ambiente de la República de Panamá” (G.O. 28,131-A de 4 de octubre de 2016), establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2. Para efectos de la presente Ley y sus normas complementarias y reglamentos, los siguientes términos se entenderán así:
3. Ambiente. Conjunto o sistema de elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química, biológica o sociocultural en constante interacción y en permanente modificación por la acción humana o natural, que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones.
28. Contaminación. Presencia en el ambiente, por acción del hombre, de cualquier sustancia química, objetos, partículas, microorganismos, forma de energía o componentes del paisaje urbano o rural, en niveles o proporciones que alteren negativamente el ambiente y/o amenacen la salud humana, animal o vegetal o los ecosistemas.

29. Contaminante. Elemento o sustancia química o biológica, energía, radiación, vibración, ruido, fluido, o combinación de estos, presente en niveles o concentraciones que representen peligro para la seguridad y salud humana, animal, vegetal o del ambiente.
46. Impacto ambiental. Alteración negativa o positiva del medio natural o modificado como consecuencia de actividades de desarrollo, que puede afectar la existencia de la vida humana, así como los recursos naturales renovables y no renovables del entorno.

47. Interés colectivo. Interés no individual que corresponde a una o a varias colectividades o grupos de personas organizadas e identificadas en función de un mismo objetivo y cualidad.

48. Interés difuso. Aquel que se encuentra diseminado en una colectividad, correspondiente a cada uno de sus miembros, y que no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas.
66. Riesgo ambiental. Capacidad de una acción de cualquier naturaleza que, por su ubicación, características y efectos, genera la posibilidad de causar daño al entorno o a los ecosistemas.
71. Sociedad civil. Conjunto de personas, naturales o jurídicas, titulares de un interés colectivo o difuso conforme a la presente Ley, que expresan su participación pública y social en la vida local y/o nacional.”

De conformidad con el precepto constitucional arriba transcrito, el derecho fundamental a un ambiente sano se deriva de la obligación correlativa del Estado de garantizarlo. La protección ambiental en Panamá es, por tanto, eminentemente antropocéntrica, lo que equivale a afirmar que tiene un enfoque de derechos humanos.
En tal sentido, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha establecido con claridad meridiana que la normativa ambiental es de interés público o social, lo cual es consistente con la definición prevista por el numeral 61 del artículo 201 de la Ley 38 de 2000 (Lex cit., sección 4.2 Infra):
“En seguimiento de lo anterior corresponde determinar en el caso bajo examen si las normas advertidas de ilegal tienen la característica de "utilidad pública o "interés social".
Tratándose de normas de protección al ambiente, es claro que el interés que se protege a través del establecimiento de estas normas afecta no sólo a la esfera social del individuo sino a una comunidad indeterminada, por lo que esta particularidad hace que se califiquen dentro de lo que la doctrina ha establecido como interés social. (Énfasis añadido.)

En ese sentido el autor POUND destaca el interés social que comporta la protección al ambiente frente a los intereses individuales y públicos, al señalar lo siguiente:

"Los intereses individuales son aquellos que comprenden todo lo relativo a la personalidad (la vida, integridad física, salud, etc.); los intereses públicos son los que corresponden al Estado en tanto que organización pública con distintas y determinadas necesidades; finalmente, los intereses sociales se configuran con los relativos a la paz, el orden, la seguridad general, el bien común, el progreso, y difusión cultural, conservación de los recursos naturales, etc." (POUND, R., Social, control through law, Yale. 1942, citado por Gilberto Armijo. La Tutela Constitucional del Interés Difuso. Investigaciones Jurídicas, S.A. 2 Ed. San José. 1999. Pág. 37 y 38.) El subrayado es de la Sala.

En esa misma línea de ideas la doctrina, en materia de derechos humanos, ha clasificado la protección al ambiente dentro de la categoría de derechos de la tercera generación o de solidaridad, en la medida en que suponen la protección del interés universal, general e indeterminado. (Énfasis añadido.)

Sobre el particular el Diccionario de Derecho Ambiental preparado por los profesores españoles Enrique Alonso García y Blanca Lozano Cutanda al referirse a la relación entre derechos humanos y medio ambiente ubica a esta normativa dentro de la categoría de la tercera generación:

"El término "tercera generación" se acuña más tarde para hacer referencia a una nueva oleada de "derechos humanos": los llamados "derechos de solidaridad". Como señala Sumudu ATTAPU, "la referencia a los derechos humanos en términos de generación es hoy práctica común en derecho internacional. Así, los derechos civiles o políticos son denominados derechos de primera generación, mientras que a los derechos económicos, sociales o culturales se les denomina derechos de segunda generación. Más recientemente han surgido los derechos de tercera generación, que incluyen los derechos de la solidaridad." "...El reconocimiento de que algunos derechos afectan a grupos de gentes en vez de afectar a individuos ha sido lo que ha llevado a la consagración de la tercera generación. Karel Vasak, reconocido generalmente como el arquitecto de estos derechos, argumentaba que estos nuevos derechos no podían ser acomodados entre los de la primera generación o segunda generación y sólo podrían reconocerse e implantarse a través de la consagración de la solidaridad de los Estados. Los derechos de las minorías, como el derecho a la paz, al desarrollo o a un medio ambiente saludable son algunos de estos derechos agrupados como de tercera generación". (GARCÍA, Enrique Alonso y Blanca Lozano Cutanda. Diccionario de Derecho Ambiental. Editorial IUSTEL, Madrid, 2006, Pág. 484.) El subrayado es de la Sala.” (CSJ. SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y LABORAL. Sentencia de 29 de julio de 2008.)

Del mismo modo, en su jurisprudencia sobre este derecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha fijado los siguientes criterios interpretativos sobre la normativa ambiental:
“Además, como se desprende de la jurisprudencia de este Tribunal y de la Corte Europea de Derechos Humanos, existe una relación innegable entre la protección del medio ambiente y la realización de otros derechos humanos. Las formas en que la degradación ambiental y los efectos adversos del cambio climático han afectado al goce efectivo de los derechos humanos en el continente ha sido objeto de discusión por parte de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos y las Naciones Unidas. También se advierte que un número considerable de Estados partes de la Convención Americana ha adoptado disposiciones constitucionales reconociendo expresamente el derecho a un medio ambiente sano.” (CORTE IDH. Caso Kawas Fernández vs. Honduras, Sentencia de 3 de abril de 2009 (Fondo, Reparaciones y Costas), párr. 148, http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_196_esp.pdf. Énfasis añadido.)

Finalmente, en una de sus más recientes Opiniones Consultivas, la Corte IDH se ha pronunciado específicamente sobre la interrelación entre los derechos humanos y el medio ambiente, en los siguientes términos:
Esta Corte ha reconocido la existencia de una relación innegable entre la protección del medio ambiente y la realización de otros derechos humanos, en tanto la degradación ambiental y los efectos adversos del cambio climático afectan el goce efectivo de los derechos humanos. Asimismo, el preámbulo del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en  adelante “Protocolo de San Salvador”), resalta la estrecha relación entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales -que incluye el derecho a un medio ambiente sano- y la de los derechos civiles y políticos, e indica que las diferentes categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento  de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promoción permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de otros.
Por su parte, la Comisión Interamericana ha resaltado que varios derechos de rango fundamental requieren, como una precondición necesaria para su ejercicio, una calidad medioambiental mínima, y se ven afectados en forma profunda por la degradación de los recursos naturales. En el mismo sentido, la Asamblea General de la OEA ha reconocido la estrecha relación entre la protección al medio ambiente y los derechos humanos (supra párr. 22) y destacado que el cambio climático produce efectos adversos en el disfrute de los derechos humanos.

En el ámbito europeo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido que la degradación severa del medio ambiente puede afectar el bienestar del individuo y, como consecuencia, generar violaciones a los derechos de las personas, tales como los derechos a la vida, al respeto a la vida privada y familiar y a la propiedad privada. De manera similar, la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos ha indicado que el derecho a un “medio ambiente general satisfactorio, favorable al desarrollo” está estrechamente relacionado con los derechos económicos y sociales en la medida en que el medio ambiente afecta la calidad de vida y la seguridad del individuo.

Asimismo, el Experto independiente sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible de Naciones Unidas (hoy Relator Especial) ha afirmado que “[l]os derechos humanos y la protección del medio ambiente son inherentemente interdependientes”, porque:

Los derechos humanos se basan en el respeto de atributos humanos fundamentales como la dignidad, la igualdad y la libertad. La realización de esos atributos depende de un medio ambiente que les permita florecer. Al mismo tiempo, la protección eficaz del medio ambiente depende con frecuencia del ejercicio de derechos humanos que son vitales para la formulación de políticas informadas, transparentes y adecuadas.”

(CORTE IDH. Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017 (Medio Ambiente y Derechos Humanos (Obligaciones Estatales en relación con el Medio Ambiente en el marco de la Protección y Garantía de los Derechos a la Vida y a la Integridad Personal - Interpretación y Alcance de los Artículos 4.1 y 5.1, en relación con los Artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), párrs. 47 y 49-51. Énfasis añadido.)

Por consiguiente, al desatender los prerrequisitos, trámites y procedimientos previstos por: 1) el numeral 18 del artículo 72 de la Ley 106 de 1973, adicionado por el artículo 153 de la Ley 37 de 2009; 2) el numeral 1 del artículo 112-G de la Ley 37 de 2009, adicionado por el artículo 46 de la Ley 66 de 2015; 3) el artículo 115 de la Ley 37 de 2009; 4) el párrafo segundo del artículo 75 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017; 5) el párrafo primero del artículo 76 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017; y 6) los párrafos primero y segundo del artículo 84 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017, en los términos expuestos en la sección 3 Infra; propiciando la CONTAMINACIÓN del AMBIENTE, al no tomar en consideración los IMPACTOS AMBIENTALES y el incremento del RIESGO AMBIENTAL que supondrá la construcción de una playa artificial en la Cinta Costera, frente a una de las secciones más contaminadas de la parte alta de la Bahía de Panamá, y desfavoreciendo la transparencia y la adecuada participación de la SOCIEDAD CIVIL en la defensa de los INTERESES COLECTIVOS Y DIFUSOS; el CONSEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMÁ vulneró el derecho fundamental a un ambiente sano, razón por la cual se requiere la inmediata suspensión cautelar de dicha orden, así como su posterior revocatoria, a fin de prevenir que la misma le cause a la colectividad un perjuicio grave, evidente y de difícil reparación, no solo por los fondos públicos indebidamente presupuestados, sino también por el evidente quebrantamiento del orden constitucional.
4.4.      ARTÍCULO 119 DE LA CONSTITUCIÓN
La orden impugnada viola en forma directa, por comisión, el artículo 119 de la Constitución, que consagra el derecho humano al desarrollo sostenible:
“ARTÍCULO 119. El Estado y todos los habitantes del territorio nacional tienen el deber de propiciar un desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas.” (Énfasis añadido.)

            En desarrollo del precepto constitucional antes citado, el Texto Único de la Ley 41 de 1998 establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2. Para efectos de la presente Ley y sus normas complementarias y reglamentos, los siguientes términos se entenderán así:
26. Conservación. Conjunto de actividades humanas cuya finalidad es garantizar el uso sostenible del ambiente, incluyendo las medidas para la preservación, mantenimiento, rehabilitación, restauración, manejo y mejoramiento de los recursos naturales del entorno.
36. Desarrollo sostenible. Proceso o capacidad de una sociedad humana para satisfacer las necesidades y aspiraciones sociales, culturales, políticas, ambientales y económicas actuales, de sus miembros, sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias.
…” (Énfasis añadido.)

En la Opinión Consultiva antes citada, la Corte IDH se ha pronunciado específicamente sobre la interrelación entre la protección al medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos, en los siguientes términos:
Por otra parte, existe un amplio reconocimiento en el derecho internacional sobre la relación interdependiente entre la protección al medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos. Dicha interrelación se ha afirmado desde la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano (en adelante “Declaración de Estocolmo”), donde se estableció que “[e]l desarrollo económico y social es indispensable para asegurar al hombre un ambiente de vida y trabajo favorable y crear en la Tierra las condiciones necesarias para mejorar la calidad de la vida”, afirmándose la necesidad de balancear el desarrollo con la protección del medio humano. Posteriormente, en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (en adelante “Declaración de Río”), los Estados reconocieron que “[l]os seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible” y, a la vez, destacaron que “a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo”. En seguimiento de lo anterior, en la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible se establecieron los tres pilares del desarrollo sostenible: el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección ambiental. Asimismo, en el correspondiente Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, los Estados reconocieron la consideración que se debe prestar a la posible relación entre el medio ambiente y los derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo.

Además, al adoptar la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció que el alcance de los derechos humanos de todas las personas depende de la consecución de las tres dimensiones del desarrollo sostenible: la económica, social y ambiental. En el mismo sentido, varios instrumentos del ámbito interamericano se han referido a la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible, tales como la Carta  Democrática Interamericana la cual prevé que “[e]l ejercicio de  la democracia  facilita  la  preservación  y  el  manejo  adecuado  del  medio ambiente”, por lo cual “es esencial que los Estados del Hemisferio implementen políticas y estrategias de protección del medio ambiente, respetando los diversos tratados y convenciones, para lograr un desarrollo sostenible en beneficio de las futuras generaciones”.

De esta relación de interdependencia e indivisibilidad entre los derechos humanos, el medio ambiente y el desarrollo sostenible, surgen múltiples puntos de conexión por los cuales, como fue expresado por el Experto independiente, “todos los derechos humanos son vulnerables a la degradación ambiental, en el sentido de que el pleno disfrute de todos los derechos humanos depende de un medio propicio”. En este sentido, el Consejo de Derechos Humanos ha identificado amenazas ambientales  que  pueden afectar, de manera directa o indirecta, el goce efectivo de derechos  humanos concretos, afirmando que i) el tráfico ilícito y la gestión y eliminación inadecuadas de productos y desechos tóxicos y peligrosos constituyen una amenaza grave para los derechos humanos, incluidos el derecho a la vida y a la salud; ii) el cambio climático tiene repercusiones muy diversas en el disfrute efectivo de los derechos humanos, como los derechos a la vida, la salud, la alimentación, el agua, la vivienda y la libre determinación, y iii) la degradación ambiental, la desertificación y el cambio climático mundial están exacerbando la miseria y la desesperación, con consecuencias negativas para la realización del derecho a la alimentación, en particular en los países en desarrollo.

Como consecuencia de la estrecha conexión entre la protección del medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos (supra párrs. 47 a 55), actualmente (i) múltiples sistemas de protección de derechos  humanos  reconocen  el derecho al medio ambiente sano como un derecho en sí mismo, particularmente el sistema interamericano de derechos humanos, a la vez que no hay duda que (ii) otros múltiples derechos humanos son vulnerables a la  degradación del  medio ambiente, todo lo  cual conlleva una serie de obligaciones ambientales de los Estados a efectos del cumplimiento de sus obligaciones de respeto y garantía de estos derechos. Precisamente, otra consecuencia de la interdependencia e indivisibilidad entre los derechos humanos y la protección del medio ambiente es que, en la determinación de estas obligaciones estatales, la Corte puede hacer uso de los principios, derechos y obligaciones del derecho ambiental internacional, los cuales como parte del corpus iuris internacional contribuyen en forma decisiva a fijar el alcance de las obligaciones derivadas de la Convención Americana en esta materia (supra párrs. 43 a 45). (CORTE IDH. Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, Op. cit., sección 4.3 Infra, párrs. 52-55. Énfasis añadido.)

Por consiguiente, al desatender los prerrequisitos, trámites y procedimientos previstos por: 1) el numeral 18 del artículo 72 de la Ley 106 de 1973, adicionado por el artículo 153 de la Ley 37 de 2009; 2) el numeral 1 del artículo 112-G de la Ley 37 de 2009, adicionado por el artículo 46 de la Ley 66 de 2015; 3) el artículo 115 de la Ley 37 de 2009; 4) el párrafo segundo del artículo 75 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017; 5) el párrafo primero del artículo 76 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017; y 6) los párrafos primero y segundo del artículo 84 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017, en los términos expuestos en la sección 3 Infra; desatendiendo la CONSERVACIÓN y poniendo en peligro el derecho de las presentes y futuras generaciones a disfrutar del más alto grado posible de DESARROLLO SOSTENIBLE, en forma compatible con la protección del ambiente, al propiciar la construcción de una playa artificial en la Cinta Costera, frente a una de las secciones más contaminadas de la parte alta de la Bahía de Panamá; el CONSEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMÁ vulneró el derecho fundamental a un ambiente sano, razón por la cual se requiere la inmediata suspensión cautelar de dicha orden, así como su posterior revocatoria, a fin de prevenir que la misma le cause a la colectividad un perjuicio grave, evidente y de difícil reparación, no solo por los fondos públicos indebidamente presupuestados, sino también por el evidente quebrantamiento del orden constitucional.
4.5.      ARTÍCULOS 4 Y 17 DE LA CONSTITUCIÓN, EN RELACIÓN CON LOS ARTÍCULOS 18, 32, 118 Y 119 DE LA CONSTITUCIÓN, LOS ARTÍCULOS 8.1 y 26 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS (CADH), EL ARTÍCULO 11 DEL PROTOCOLO DE SAN SALVADOR, Y EL ARTÍCULO 7 DEL ACUERDO DE ESCAZÚ
4.5.1.   El artículo 8.1 de la CADH dice así:
“ARTÍCULO 8. Garantías Judiciales

1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.” (Énfasis añadido.)

Por su parte, el artículo 26 de la CADH dice así:
“ARTÍCULO 26. Desarrollo Progresivo

Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.” (Énfasis añadido.)

En concordancia con la anterior disposición, el artículo 33 de la Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA), ratificada por Panamá mediante Ley 39 de 7 de marzo de 1951 (G.O. 11,455 de 6 de abril de 1951), dice así:
“ARTÍCULO 33.

El desarrollo es responsabilidad primordial de cada país y debe constituir un proceso integral y continuo para la creación de un orden económico y social justo que permita y contribuya a la plena realización de la persona humana.”

            En desarrollo de lo anterior, el artículo 11 del Protocolo de San Salvador dice así:
 “ARTÍCULO 11. Derecho a un Medio Ambiente Sano

1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos.

2. Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente.”

En su jurisprudencia sobre protección de los derechos humanos, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia ha estimado lo siguiente con respecto a los derechos colectivos o de segunda generación, lo cual es extensible a los derechos difusos o de tercera generación, como lo es el derecho humano a un ambiente sano, por cuanto el Protocolo de San Salvador incluye a este último como un derecho económico, social y cultural, conforme al artículo 26 de la CADH:
“Tanto el derecho a la salud como el derecho a la seguridad social forman parte de los derechos económicos, sociales y culturales, también conocidos como derechos humanos de segunda generación debido al orden cronológico en que surgieron los mismos, y no porque sean jurídicamente menos relevantes que los derechos civiles y políticos, también conocidos como derechos humanos de primera generación (Cfr. PIZARRO, Andrés y MÉNDEZ, Fernando. Manual de Derecho Internacional de Derechos Humanos. Aspectos Sustantivos, Universal Books, Panamá, 2002, pp. 469-470).

De hecho, el carácter indivisible e interdependiente entre los derechos humanos de una y otra generación aparece claramente reconocido en el Preámbulo del Protocolo de San Salvador, cuando señala que:

"Considerando la estrecha relación que existe entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales y la de los derechos civiles y políticos, por cuanto las diferentes categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promoción permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de otros." (Énfasis añadido)

De cualquier modo, tal como explicamos al abordar lo concerniente a la legitimación activa de la parte demandante, no cabe duda sobre el carácter justiciable del derecho a la salud y el derecho a la seguridad social, por ministerio del artículo 17 de la Constitución. Sin embargo, es importante enfatizar en la relación entre dicha justiciabilidad y la obligación de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, establecida en el artículo 26 de la Convención Americana, desarrollado por el Protocolo de San Salvador.

En la ya citada Sentencia de 27 de noviembre de 2008, la Sala citó un pasaje de la doctrina española que explica esta relación:

"La justiciabilidad de un derecho es definida como:

"La condición jurídica de ciertos bienes o derechos, que pueden ser reclamados ante la justicia; o de ciertos sujetos, que pueden ser procesados por ella. En ámbito de los derechos humanos, se consideran justiciables: los derechos individuales o fundamentales, también llamados civiles y políticos o de primera generación, que son exigibles a los Tribunales nacionales e internacionales competentes; y todos individuos de la especie humana, que son responsables por la comisión de crímenes graves contra el derecho de gentes, y, por tanto, procesables ante la justicia nacional e internacional, según el caso. Aunque el reconocimiento efectivo de los derechos civiles y políticos deja mucho que desear todavía, ya se ha abierto el debate sobre la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales o de segunda generación, que supone pasar del Estado de Derecho al Estado de Bienestar o de la mera democracia política a la plena democracia económica y social.

En cualquier caso, por ahora, los derechos civiles y políticos corresponden a las llamadas libertades negativas, de resistencia u oposición, por lo cual dependen de la función arbitral del Estado y se consideran de ejecución inmediata, mientras los derechos económicos, sociales y culturales, en cambio, corresponden a las llamadas libertades positivas o de participación, por lo cual dependen de la gestión económica de la Administración Pública y se consideran de realización progresiva" (Diccionario de Derechos Humanos, preparado por HERNANDO VALENCIA VILLA Editorial Espasa Calpe, Madrid, 2003, páginas 262-263)." (Énfasis añadido)

Es por esta "dependencia de la gestión económica de la Administración Pública" que el artículo 26 de la Convención Americana obliga a los Estados a "lograr progresivamente la plena efectividad" de los derechos económicos, sociales y culturales, "en la medida de los recursos disponibles." Así pues, si bien es cierto que el lenguaje de esta disposición convencional reconoce que los Estados probablemente no logren dicha efectividad en el corto plazo, no es menos cierto que dicho lenguaje exige que los Estados tomen "medidas legislativas o de cualquier otro carácter" para avanzar en el logro de dicha efectividad, o por lo menos para evitar retrocesos en esta materia.” (CSJ. SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y LABORAL. Sentencia de 1 de diciembre de 2009. Énfasis añadido.)

Finalmente, el artículo 7 del Acuerdo de Escazú dice así:
“ARTÍCULO 7. Participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales

1. Cada Parte deberá asegurar el derecho de participación del público y, para ello, se compromete a implementar una participación abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones ambientales, sobre la base de los marcos normativos interno e internacional.

2. Cada Parte garantizará mecanismos de participación del público en los procesos de toma de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones relativos a proyectos y actividades, así como en otros procesos de autorizaciones ambientales que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente, incluyendo cuando puedan afectar la salud.

3. Cada Parte promoverá la participación del público en procesos de toma de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones distintos a los mencionados en el párrafo 2 del presente artículo, relativos a asuntos ambientales de interés público, tales como el ordenamiento del territorio y a elaboración de políticas, estrategias, planes, programas, normas y reglamentos, que tengan o puedan tener un significativo impacto sobre el medio ambiente.

4. Cada Parte adoptará medidas para asegurar que la participación del público sea posible desde etapas iniciales del proceso de toma de decisiones, de manera que las observaciones del público sean debidamente consideradas y contribuyan en dichos procesos. A tal efecto, cada Parte proporcionará al público, de manera clara, oportuna y comprensible, la información necesaria para hacer efectivo su derecho a participar en el proceso de toma de decisiones.

5. El procedimiento de participación pública contemplará plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público y para que este participe en forma efectiva.

6. El público será informado de forma efectiva, comprensible y oportuna, a través de medios apropiados, que pueden incluir los medios escritos, electrónicos u orales, así como los métodos tradicionales, como mínimo sobre:

a) el tipo o naturaleza de la decisión ambiental de que se trate y, cuando corresponda, en lenguaje no técnico;

b) la autoridad responsable del proceso de toma de decisiones y otras autoridades e instituciones involucradas;

c) el procedimiento previsto para la participación del público, incluida la fecha de comienzo y de finalización de este, los mecanismos previstos para dicha participación, y, cuando corresponda, los lugares y fechas de consulta
o audiencia pública; y

d) las autoridades públicas involucradas a las que se les pueda requerir mayor información sobre la decisión ambiental de que se trate, y los procedimientos para
solicitar la información.

7. El derecho del público a participar en los procesos de toma de decisiones ambientales incluirá la oportunidad de presentar observaciones por medios apropiados y disponibles, conforme a las circunstancias del proceso. Antes de la adopción de la decisión, la autoridad pública que corresponda tomará debidamente en cuenta el resultado del proceso de participación.

8. Cada Parte velará por que, una vez adoptada la decisión, el público sea oportunamente informado de ella y de los motivos y fundamentos que la sustentan, así como del modo en que se tuvieron en cuenta sus observaciones. La decisión y sus antecedentes serán públicos y accesibles.

9. La difusión de las decisiones que resultan de las evaluaciones de impacto ambiental y de otros procesos de toma de decisiones ambientales que involucran la participación pública deberá realizarse a través de medios apropiados, que podrán
incluir los medios escritos, electrónicos u orales, así como los métodos tradicionales, de forma efectiva y rápida. La información difundida deberá incluir el procedimiento previsto que permita al público ejercer las acciones administrativas y judiciales pertinentes.

10. Cada Parte establecerá las condiciones propicias para que la participación pública en procesos de toma de decisiones ambientales se adecúe a las características sociales, económicas, culturales, geográficas y de género del público.

11. Cuando el público directamente afectado hable mayoritariamente idiomas distintos a los oficiales, la autoridad pública velará por que se facilite su comprensión y participación.

12. Cada Parte promoverá, según corresponda y de acuerdo con la legislación nacional, la participación del público en foros y negociaciones internacionales en materia ambiental o con incidencia ambiental, de acuerdo con las reglas de procedimiento que para dicha participación prevea cada foro. Asimismo, se promoverá, según corresponda, la participación del público en instancias nacionales para tratar asuntos de foros internacionales ambientales.

13. Cada Parte alentará el establecimiento de espacios apropiados de consulta en asuntos ambientales o el uso de los ya existentes, en los que puedan participar distintos grupos y sectores. Cada Parte promoverá la valoración del conocimiento
local, el diálogo y la interacción de las diferentes visiones y saberes, cuando corresponda.

14. Las autoridades públicas realizarán esfuerzos para identificar y apoyar a personas o grupos en situación de vulnerabilidad para involucrarlos de manera activa, oportuna y efectiva en los mecanismos de participación. Para estos efectos, se considerarán los medios y formatos adecuados, a fin de eliminar las barreras a la participación.

15. En la implementación del presente Acuerdo, cada Parte garantizará el respeto de su legislación nacional y de sus obligaciones internacionales relativas a los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales.

16. La autoridad pública realizará esfuerzos por identificar al público directamente afectado por proyectos y actividades que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente, y promoverá acciones específicas para facilitar su participación.

17. En lo que respecta a los procesos de toma de decisiones ambientales a los que se refiere el párrafo 2 del presente artículo, se hará pública al menos la siguiente información:

a) la descripción del área de influencia y de las características físicas y técnicas del proyecto o actividad propuesto;

b) la descripción de los impactos ambientales del proyecto o actividad y, según corresponda, el impacto ambiental acumulativo;

c) la descripción de las medidas previstas con relación a dichos impactos;

d) un resumen de los puntos a), b) y c) del presente párrafo en lenguaje no técnico y comprensible;

e) los informes y dictámenes públicos de los organismos involucrados dirigidos a la autoridad pública vinculados al proyecto o actividad de que se trate;

f) la descripción de las tecnologías disponibles para ser utilizadas y de los lugares alternativos para realizar el proyecto o actividad sujeto a las evaluaciones, cuando
la información esté disponible; y

g) las acciones de monitoreo de la implementación y de los resultados de las medidas del estudio de impacto ambiental.

La información referida se pondrá a disposición del público de forma gratuita, de conformidad con el párrafo 17 del artículo 5 del presente Acuerdo.” (Énfasis añadido.)

            Aun cuando el Acuerdo de Escazú todavía no haya entrado en vigor, su ratificación obliga al Estado panameño a cumplirlo de buena fe, es decir, a abstenerse de cualquier acto que contradiga su letra o su espíritu.
4.5.2.   El artículo 4 de la Constitución dice así:
“ARTÍCULO 4. Panamá acata las normas del derecho internacional.”

En Panamá, los tratados internacionales son vinculantes por disposición del artículo 4 de la Constitución, cuyo texto actual fue adoptado con la reforma de 1983, que reincorporó a la Carta Fundamental la cláusula pacta sunt servanda contenida en la Constitución de 1946, en reemplazo de la cláusula rebus sic stantibus que fuera introducida por el texto originario de la Constitución de 1972. Así lo señaló el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, al resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por Juan Materno Vásquez De León contra un Acuerdo y varios Canjes de Notas con los Estados Unidos. (Cfr. Sentencia de 14 de junio 1990).
El texto actual de dicho precepto constitucional fue adoptado como consecuencia de la ratificación de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (CVDT) mediante Ley 17 de 31 de octubre de 1979. El artículo 26 de la CVDT codifica la norma consuetudinaria internacional pacta sunt servanda, elevándola a la categoría de regla general en materia de tratados internacionales. (Cfr. KELSEN, Hans. Principios de Derecho Internacional, Edit. El Ateneo, Buenos Aires, 1952, p. 269, en FRÍAS, Yolanda. “Cuatro problemas de la teoría kelseniana sobre el derecho internacional”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Nueva Serie, Año XIX, No. 55, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, D.F., ene.-abr. 1986, pp. 67-68, http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/boletin/cont/55/art/art3.pdf)
El artículo 4 de la Constitución y el artículo 26 de la CVDT imponen al Estado panameño dos obligaciones generales: 1) el cumplimiento en sí de los compromisos específicos adquiridos en el texto de un tratado internacional, aun desde la firma del mismo (Cfr. CORTE IDH. Caso Baena Ricardo y Otros vs. Panamá, Sentencia de 2 de febrero de 2001 (Fondo, Reparaciones y Costas), párr. 179, www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_72_esp.pdf); y 2) la adecuación del Derecho Interno a dichos compromisos (Cfr. CADH, art. 2).
            Por consiguiente, afirmamos que la violación de los artículos 18, 32, 118 y 119 de la Constitución, que tutelan los derechos fundamentales a la estricta legalidad de las actuaciones de los funcionarios públicos, al debido proceso, a un ambiente sano y al desarrollo sostenible, expuesta en las secciones precedentes, conlleva a su vez la violación de los artículos 8.1 y 26 de la CADH, 11 del Protocolo de San Salvador y 7 del Acuerdo de Escazú, todo lo cual entraña a su vez la infracción EN FORMA DIRECTA, POR OMISIÓN, del artículo 4 de la Constitución.
4.5.3.   El artículo 17 de la Constitución dice así:
“ARTÍCULO 17. Las autoridades de la República están instituidas para proteger en su vida, honra y bienes a los nacionales dondequiera se encuentren y a los extranjeros que están bajo su jurisdicción; asegurar la efectividad de los derechos y deberes individuales y sociales, y cumplir y hacer cumplir la Constitución y la Ley.

Los derechos y garantías que consagra esta Constitución, deben considerarse como mínimos y no excluyentes de otros que incidan sobre los derechos fundamentales y la dignidad de la persona.” (Énfasis añadido.)

            Afirmamos que este precepto constitucional ha sido infringido EN FORMA DIRECTA, POR OMISIÓN, por cuanto, como hemos venido explicando, el CONSEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMÁ no está cumpliendo con su obligación constitucional de “asegurar la efectividad” de los derechos fundamentales a la estricta legalidad de las actuaciones de los funcionarios públicos, al debido proceso, a un ambiente sano y al desarrollo sostenible, y de “cumplir y hacer cumplir la Constitución y la Ley”, prevista por el párrafo primero de la excerta constitucional antes citada.
            Recordemos además que, de conformidad con la cláusula de derechos innominados prevista por el párrafo segundo de la misma excerta constitucional, toda restricción de derechos humanos debe ser interpretada restrictivamente, esto es, aplicando el principio favor libertatis o pro persona, que puede resumirse en la siguiente máxima: “En caso de duda se ha de sentenciar en favor de la libertad." (INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS PARA AMÉRICA LATINA Y ÁFRICA (IEPALA). Curso Sistemático de Derechos Humanos, Jesús Lima Torrado & Fernando Rovetta, Coordinadores, Madrid, 1996, http://www.dhnet.org.br/dados/cursos/edh/interdisciplinario/ddhh93.htm)
            En tal sentido, son consultables los artículos 1.1, 2, 29 y 30 de la CADH:
“ARTÍCULO 1. Obligación de Respetar los Derechos

1. Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.” (Énfasis añadido.)

“ARTÍCULO 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno

Si en el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.” (Énfasis añadido.)

“ARTÍCULO 29.  Normas de Interpretación

Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de:

a. permitir a alguno de los Estados partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella;

b. limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados;

c. excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y

d. excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza.”

“ARTÍCULO 30.  Alcance de las Restricciones
Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas.”

4.6.      CONCEPTO DE VIOLACIÓN COMÚN A LAS DISPOSICIONES ANTERIORES
            Los artículos 4, 17, 18, 32, 118 y 119 de la Constitución han sido violados además por desviación de poder, por cuanto resulta obvio que el CONSEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMÁ, al incluir la línea presupuestaria impugnada en el precitado ACUERDO 243 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2019, mediante el aparente ejercicio legítimo de la función pública, buscaba enmascarar finalidades distintas a la prevista por los preceptos constitucionales invocados en la presente sección, cuya razón de ser es la tutela del interés público.
            En tal sentido, conviene recordar lo conceptuado por la Sala Tercera, a propósito de la desviación de poder en la jurisdicción contencioso-administrativa, criterio que a nuestro juicio es perfectamente aplicable mutatis mutandis a la jurisdicción constitucional:
“La Determinación [sic.] de la desviación de poder en la que presuntamente ha incurrido un funcionario público es una tarea que requiere de mucho cuidado, pues, en ese proceso valorativo no sólo deben examinarse elementos objetivos o concretos que obran en el proceso, sino también, el elemento subjetivo relativo a la conducta o proceder del funcionario público de que se trate. La valoración conjunta de ambos elementos es lo que puede llevar al juzgador a comprobar si se ha incurrido o no en desviación de poder.” (CSJ. SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y LABORAL. Sentencia de 26 de marzo de 1999)



5.         SOLICITUD
En virtud de lo anteriormente expuesto, solicitamos que el JUZGADO CUARTO DE CIRCUITO DE LO CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO JUDICIAL DE PANAMÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONCEDA el presente AMPARO DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES y en consecuencia REVOQUE la línea correspondiente al PRESUPUESTO DE INVERSIONES DE LA DESCENTRALIZACIÓN en el punto de RECUPERACIÓN DE PLAYAS DE LA BAHÍA DE LA CIUDAD DE PANAMÁ, inserto en el ACUERDO 243 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2019.
6.         SOLICITUD ESPECIAL
            Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 2621 y 2623 del Código Judicial, y en virtud de los supuestos de hecho y argumentos de Derecho expuestos en las secciones 3 y 4 Infra, solicitamos respetuosamente se comunique al ALCALDE MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMÁ, en su calidad de Representante Legal del MUNICIPIO DE PANAMÁ, la suspensión provisional de los efectos de la línea presupuestaria impugnada, a fin de que SE ABSTENGA DE LLEVAR A CABO la mal denominada “consulta ciudadana” sobre el proyecto denominado RECUPERACIÓN DE LAS PLAYAS DE LA BAHÍA DE LA CIUDAD DE PANAMÁ, convocada originalmente para el jueves 12 de marzo de 2020 a las 5:00 p.m. y suspendida esta mañana por razones de salud pública, mientras el Tribunal de Garantías resuelve el fondo de la presente causa.
7.         PRUEBAS
            Las que reposan en el expediente.
8.         DERECHO
Artículos 603, 2615 y ss. del Código Judicial y demás normas concordantes.
         Panamá, 11 de marzo de 2020

                                                                            FÉLIX WING SOLÍS
                                                                            Cédula 8-368-394 / Idoneidad 6953

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